A Fogyatékosügyi Civil CAUCUS Árnyékjelentés és a Kormány Jelentés összehasonlító tanulmánya

Bevezető

Jelen tanulmány két magyarországi Jelentést hasonlít össze, melyek a Fogyatékossággal Élő Személyek Jogairól Szóló ENSZ Egyezményen[1] alapulnak. Mindenekelőtt néhány szót ejtünk a 2006-ban elfogadott Fogyatékossággal Élő Személyek Jogairól Szóló ENSZ Egyezményről, a Magyar Kormány Nemzeti Jelentéséről és a Magyar Civil Caucus Árnyékjelentéséről.[2]

ENSZ Egyezmény

Az Egyesült Nemzetek Szervezetének keretében a részes tagállamok 2006-ban írták alá a Fogyatékossággal Élő Személyek Jogairól Szóló Egyezményt, amely az Európai Unió jogrendjének is részévé vált.

Magyarország az Egyezményt 2007-ben, elsők közt ratifikálta és ezzel vállalta, hogy az abban foglaltaknak eleget tesz, és követelményeit jogrendjébe illeszti.  Az Egyezmény 2008 májusában lépett hatályba hazánkban.

Az ENSZ Egyezmény értelmében a tagállamok a hatálybalépést követő két évben beszámolót készítenek a meghatározott kötelezettségek teljesítése érdekében tett intézkedéseikről, valamint az azok végrehajtásában megvalósított előrehaladásról.

CAUCUS Civil Jelentés

A Magyar Fogyatékosügyi Caucus, tizenhárom civil szervezet együttműködéséből jött létre. Az általuk készített árnyékjelentés a fogyatékosságot illető jogszabályok, valamint a fogyatékos emberek jogai és a realitás közötti kapcsolatra igyekszik rávilágítani.[3]

A most elemzésre kerülő párhuzamos Jelentés 2010 augusztusában került nyilvánosságra, Fogyatékos személyek jogai vagy fogyatékos jogok címmel.

Nemzeti Jelentés

A magyar Kormány Nemzeti Jelentését 2010 októberében készítette el.  A Kormány hivatalos Jelentése, tehát a civil szervezetek által készített árnyékjelentést követően került elkészítésre úgy, hogy a kormányzat tisztában volt az Árnyékjelentés tartalmával.  A Nemzeti Jelentés az Egyezmény pontjait követve mutatja be a hazai fogyatékosságügy jogszabályi intézményrendszerét.

A tanulmány célkitűzése

Jelen tanulmány célkitűzése, hogy összehasonlító bemutatást adjon a Magyar Kormány Nemzeti Jelentéséről és a Magyar Civil Caucus Árnyékjelentéséről.

Mindenekelőtt szükséges kiemelni, hogy a tanulmány nem kívánja megismételni az elhangzottakat, nem célja az Egyezmény cikkelyről cikkelyre történő ismertetése a két Jelentésen keresztül. Az elemzés arra tesz kísérletet, hogy a fogyatékos emberek hazai ellátásában meghatározó két kulcsszereplő – a kormányzati oldalt képviselő szakminisztérium, illetve az érdekvédő és szolgáltató szervezetek tömörülését adó Caucus – jelentésének összehasonlításával rávilágítson a terület sajátos ellentmondásaira. Célja, hogy felhívja a figyelmet annak fontosságára, hogy mennyire másképpen látják ugyanazokat a jelenségeket ugyanannak a szférának a különböző szereplői. Ennek ismeretében fontos lenne e különböző szempontok megjelenítése és összehangolása a hazai szakpolitikák alakítása során.

A tanulmány szerkezeti felépítése

A tanulmány egy előre kialakított szempontrendszer alapján elemzi a jelentések erősségeit, hiányosságait, és rámutat azok különbözőségeire és hasonlóságaira.

A elemzésünk három szerkezeti egységből áll. Az első rész, a két jelentés formai különbözőségeire és hasonlóságaira világít rá. A második rész, a tartalmakban megjelenő eltéréseket tárgyalja, néhány konkrét példán keresztül. A harmadik rész, összefoglalja a korábban tárgyaltakat és megteszi alapvető következtetéseit.

A tanulmány módszertana

Beavatkozás-mentes vizsgálat, tartalomelemzés. A tartalomelemzés a társadalmi produktumok által közvetített közlések tanulmányozására alkalmas. Az elemzési egységek, a közlés egyes részei (szavak, bekezdések, cikkek). A megfigyelés egysége a társadalmi produktum egy osztálya (jelen esetben a két jelentés). Az összehasonlító vizsgálat ezen elemzési egységeket veszi figyelembe. A vizsgálat, a két dokumentumot elsősorban egymáshoz és nem egy objektívnek feltételezett valósághoz vagy harmadik dokumentumhoz (hivatalos statisztikák, korábbi tanulmányok stb.) hasonlítja. Az elemzésből nem fog kiderülni, melyik jelentés áll közelebb a valósághoz megállapításaikat illetően. Arra igyekszik rávilágítani, hogy milyen alapvető különbségek vannak az egyes szakmapolitikai szereplők helyzetértékelései között.

TEMATIKUS ÖSSZEHASONLÍTÁS

Formai elemek

A tanulmány célkitűzéséből adódóan elsőként a két dokumentum formai elemeinek összehasonlítására kerül sor.

A Kormányjelentés átfogó módon gyűjti egybe a fogyatékossággal élő személyeket érintő alapjogokat.

A Jelentés leíró jellegű, részletesen tárgyalja többek között a fogyatékosság definícióit a különböző szakterületek mentén (pénzbeli szociális ellátás, közoktatás, nyugdíjellátás, stb.). A Magyarországon hatályos jogszabályokon keresztül ismerteti a fogyatékossággal élők jogait, a különböző ellátásokra való jogosultságukat és kötelezettségeiket. Első látásra kielégítőnek tűnhet a Kormány jelentése a fogyatékosüggyel kapcsolatban, hiszen következetesen ismerteti a jelenlegi magyarországi szabályozást, azonban szembetűnő, hogy ez a leírás statikus. Sem az érintettek szocio-ökonómiai helyzetéhez, sem az általuk esetleg megfogalmazott igényekhez vagy az Egyezmény előírásaihoz képest nem helyezi azt el egy dinamikus mezőben. Láthatóan a kormányzat kötelességének tartja, hogy foglalkozzon a fogyatékosügy kérdésével, azonban jelentése, nem ad képet számszerű célkitűzéseiről és azok teljesítéséről az Egyezmény aláírását követő időszakban.

A Kormányjelentés olyan érzést kelt, mintha a különböző témákhoz tartozó jogszabályok egyfajta gyűjteménye volna.  Ezeknek a jogszabályoknak a taxatív felsorolásával a kormány jelentése befejezettnek tekinti a fogyatékosüggyel kapcsolatos kérdések megválaszolását.

A Kormányjelentés formai elemeit is illetően egy egyértelműen belső, beavatott szakemberek számára készült közigazgatási dokumentum.

Első pillantásra talán a leginkább szembetűnő a Magyar Civil Caucus Jelentés kidolgozottsága és terjedelme, amely közel háromszorosa a kormány jelentésének.

A Caucus ismerteti a magyarországi fogyatékossággal élők helyzetét és a rájuk vonatkozó főbb statisztikai adatokat (létszám, iskolázottság, lakóhelyi környezet). A fogyatékosság definícióját az ENSZ Egyezmény alapján részletesebben járja körül és rámutat a magyar jogrendszer fogalmi elavultságára. Statikus ismertetés, felsorolás helyett az Árnyékjelentés azonnal dinamikus mezőben helyezi el a magyar jogrendszert.

Az Árnyékjelentés révén a szervezeteknek lehetősége nyílt, hogy közös erővel, a mai magyar fogyatékosügy legsürgetőbb kérdéseire vonatkozó észrevételeiket dolgozzák ki és javaslatokat tegyenek, és mindezt közvetítsék a kormány felé.  Minden cikkely egy összefoglalóval, valamint ajánlással zárul, amely egyben, az Egyezménnyel való összehasonlítást is tartalmazza.

A Jelentés internetes hivatkozásokat, „lásd még” alapon; jogszabályokat, a különböző esetekre vonatkozó példákat, híreket vagy tanulmányokat tüntet fel, valamint rengeteg képet és diagramot használ fel. Az Árnyékjelentés rávilágít arra, hogy a fogyatékos kérdés nem szűkíthető le kizárólag néhány szakterületre.

A civil szervezetek jelentése végén a függelékben megjelenik a jogszabályi háttér, szószedet magyarázat, leggyakrabban használt kifejezések.

Probléma központú vs. jogszabály központú megközelítések

A civil szervezetek, illetve a Kormány helyzetükből fakadóan, ellentétes oldalról közelítik meg a kérdést. Amíg a mindenkori Kormány a közigazgatás keretei között mozogva jogszabályokat hoz, intézményeket állít fel, tevékenységeket ír elő és gondoskodik mindezek finanszírozásáról, addig a civil szervezetek jobbára érintettként vagy szolgáltatóként vesznek részt a folyamatokban. Az eltérő helyzet, nézőpont magyarázat lehet a Kormányjelentés alapvetően igazgatás és jogszabály centrikus megközelítésére. Nehezen érthető azonban, hogy miért maradt el a kormány részéről a helyzetértékelés és a kérdés kontextusba helyezése.

A Caucus civil árnyékjelentése egy széles spektrumú képet fest a hazai fogyatékosügy helyzetéről. Szinte szóról szóra követi az Egyezmény (magyar) szövegét (felhívja a fordítási hibákra is a figyelmet), reflektál minden fontos kifejezésre, elemzi a hazai gyakorlatot mind az odaillő jogszabályok elemzésével, mind számos résztvevő, így kormányzati, államigazgatási, civil szervezetek munkájának bemutatásával.

A Nemzeti Jelentésben szükségszerű lenne, hogy a Kormány megfogalmazza véleményét a magyarországi fogyatékossággal élők helyzetéről, valamint képet adjon a magyarországi fogyatékosügyről, mielőtt részleteiben beszámolna róla. Nem egyértelmű, mely jogszabályok irányadóak a kérdésben, valamint az, hogy megindult-e az elmúlt három évben a jogharmonizáció, és ennek milyen tényezőket kellene érintenie. Az értékelésben résztvevő monitoring bizottság, bizonyára érdeklődik majd a meglévő intézményrendszer működése felől is. Ennek fényében igényt tartana olyan tájékoztatásokra a magyar Kormány részéről, amelyben megfogalmazódnak az Egyezmény céljainak eléréséhez szükséges tennivalók. Fontos lépés lett volna a Kormány részéről az Egyezmény általános részében (1-4. cikk) foglaltakra való visszajelzés. Ebben a négy cikkelyben olyan alapelvek fogalmazódnak meg, amelyeknek át kell hatniuk az élet minden területére vonatkozó szabályozás mellett a társadalmi tudat ez irányú formálását is. Ilyen többek között az „ésszerű alkalmazkodás”, az „egyetemes tervezés” elvei, esélyegyenlőség az információkhoz való hozzáférésben vagy az antidiszkrimináció elve. Azonban ilyen átfogó, az alapvető irányokat, elméleti és emberi jogi kereteket összefoglaló állásfoglalás nem fogalmazódott meg a Kormány részéről.

Nyilván az Egyezmény aláírása, majd későbbi ratifikálása önmagában erős elköteleződést jelent az abban foglalt szemlélet magyarországi érvényesítése irányába. Azonban, ennek „apró pénzre váltása”, megvalósítása a Kormányjelentés alapján nem érzékelhető. Nehezítette készítőinek helyzetét, hogy a beszámoló megalkotói (2010) csak ellenzékben vettek részt az eltelt két év fejleményeinek alakításában. Egy olyan időszak kormányzati lépéseiről számoltak be tehát, melyek szereplői valójában egy másik kormány tisztviselői voltak. Ez a helyzet azonban arra is lehetőséget adott volna, hogy a jelenlegi kormányzat bátran feltárja elődje hiányosságait, szembenézzen a fogyatékossággal élő emberek való helyzetével Magyarországon.

A Nemzeti Jelentésben nem látható semmiféle jövőkép, nem fogalmazódnak meg sem célok, sem feladatok. Az esetek nagy részében a Kormány pusztán jogalkotási kérdésnek tekinti a fogyatékosügyet, amelynek saját bevallása szerint több-kevesebb sikerrel eleget tett már. A szabályozások eredményei, következményei, hatásai, beleértve magának az Egyezménynek az aláírásának a gyakorlatban is érzékelhető hatásait nem kerülnek sem elemzésre, sem ismertetésre.

A hiányérzetet tovább fokozhatja a gazdasági válságnak a fogyatékosügyre gyakorolt hatásainak feltérképezése és elemzése. Az Egyezmény alapelvei között „ésszerű alkalmazkodást” ír elő, ami azokat az „elengedhetetlen és megfelelő módosításokat és változtatásokat jelenti, amelyek nem jelentenek aránytalan és indokolatlan terhet, és adott esetben szükségesek, hogy biztosítsák a fogyatékossággal élő személy alapvető emberi jogainak és szabadságainak a mindenkit megillető, egyenlő mértékű élvezetét és gyakorlását.” (2. cikk)

Ennek az alapelvnek a megváltozott gazdasági körülmények közötti érvényesülése korántsem nyilvánvaló. A gazdasági válság hatásainak kezelésére irányuló tudatos cselekvés azonban a Kormányjelentésből annak ellenére nem olvasható ki, hogy Magyarországon 2008 óta folyamatosan érzékelhetőek a gazdasági válság jelei.

A Caucus Árnyékjelentés alapja a problémaközpontú megközelítés, amely az ENSZ Fogyatékosügyi Egyezményéből indul ki. Az abban szereplő cikkek mentén halad végig. Mintegy harminc cikk foglalja össze a fogyatékos emberek jogait, „kiváltságait”, kötelességeit. Mindez továbbá még kiegészül különleges jogokkal. Az Árnyékjelentés reflektál a jelen magyar valóság viszonyaira, az adott témát érintő összes jogszabályt felsorolja (ENSZ Egyezmény, Ptk., hatályba nem lépett új Ptk., Btk., Alkotmány) és meg is magyarázza.

Egyértelműen kinyilatkoztatja a Kormány elmaradásait az Egyezményben megfogalmazott kötelezettségeit illetően. A korlátozott jogokkal szembeni kritika mellett, elismeri az Egyezmény ratifikálása óta végbemenő pozitív, sikeres változásokat, valamint további megoldásokat, úgynevezett „ajánlásokat” is felvet a Kormány számára, a fogyatékos emberekkel szembeni emberi jogok, egyenlő bánásmód, az esélyegyenlőség megteremtéséhez szükséges változtatásokról.

Ezzel szemben a 2010. év végén, kiadott Nemzeti Jelentés, egy a fogyatékosságot illető jogok „törvénykönyveként” is megállná a helyét. Hasonlóan az Árnyékjelentéshez, követi az ENSZ Fogyatékosügyi Egyezmény által felvetett cikkek sorrendjét. Ezeken halad végig, amennyiben minden, az Egyezményben felvetett kérdéskörhöz és nemzetközi előírásokhoz a magyar viszonyokban, a magyar törvénykezésben megfelelő jogszabályokat társít.

Számos esetben találhatók olyan cikkek, amelyekhez nem talál odaillő jogszabályokat, ekkor több esetben kitérő válaszokat ad az adott problémakörre.

„Az „egyetemes tervezés” a magyar jogban még nem definiált fogalom, bár az új Országos Fogyatékosügyi Programról szóló 10/2006.(II.16.) OGY határozat (a továbbiakban: OFP) már használja, illetve a kormány által alapított Fogyatékos Személyek Esélyegyenlőségéért Közalapítvány (a továbbiakban: FSZK) fejlesztései során rendszeresen alkalmazza.”[4]

Pozitívumként fogható fel, hogy több kérdés esetében a Kormányjelentés elismeri a radikális lépések szükségességét, megfogalmazza az Egyezmény ratifikálása óta végbement változásokat is (különböző programok, rendezvények megszervezése, projektek kidolgozása). Szembetűnően hiányzik a Kormányjelentésből, ellenben a Caucus által megfogalmazottakkal, a bármiféle jövőbeni célkitűzés, valamint az ezek eléréséhez szükséges lépések meghatározása, holott ezek megtételéhez feltétlenül szükség volna a Kormány részvételére. Tulajdonképpen nem is reagál a meglévő problémákra, valamint azok megoldására irányuló törekvésekre.

A Kormányjelentés inkább tekinthető egy, a vonatkozó jogszabályokat taxatíve felsoroló leltárnak, amit csak néha szakít meg egy-egy példa vagy kiragadott szituáció. Ehhez képest az Árnyékjelentés egyértelműen és szisztematikusan elhelyezi az egyes cikkelyekhez kapcsolódó hazai fejleményeket egy dinamikus mezőben.

A két jelentés nyelvezetének különbségei

A jelentések nyelvi különbségeinek jellemzője, hogy a Caucus hétköznapi nyelvre fordítja le a jogszabályokban előírtakat úgy, hogy az a külső szemlélő számára is érthetővé, egyértelművé váljon, mindezzel pedig rávilágít a jogok, valamint a jelen valóság között fennálló ellentmondásokra. A Jelentés minden oldalát hasznos lábjegyzetek egészítik ki, melyek kapcsolódnak az aktuális oldalon leírtakhoz, és lehetőséget adnak az adott témával kapcsolatos bővebb informálódásra.

A tanulmány, nem kívánja a Kormányjelentésen, számon kérni annak közigazgatás centrikus nyelvezetét és logikáját, hiszen azt az államigazgatás egyik egységében készítették. Ugyanakkor tartalmi szempontból komoly hiányosságnak tekinthető, hogy elvétve találhatóak a Jelentésben, valamelyik részterülethez kapcsolódó adatok, számsorok, és még ritkábban a feltárt problémákhoz köthető megoldási javaslatok, tervek.

A Magyar Civil Caucus Árnyékjelentésének elolvasása után, nyilvánvalóvá válik, hogy ez nem csak egy egyszerű jelentés, hanem a fogyatékosság témakörének széles spektrumát felölelő dokumentum. Akár a laikus olvasó is fokozatosan megismerheti a fogyatékossággal élők életének különböző aspektusait. Képet kap a fogyatékossággal élők helyzetével foglalkozó civil-és érdekvédelmi szervezetekről, azok feladatáról és szerepéről. Megismerheti a fogyatékosság „valódi” jogi környezetét, amely ellentétben áll a kormányzati Jelentés által elénk tárt leegyszerűsített képpel. A Jelentés kitér az ENSZ Egyezményben vállalt jogok és kötelezettségek eddigi hazai meg- és meg nem valósultságára.

Általános érvényű megállapítás, hogy az Árnyékjelentés adatsorokkal, statisztikákkal, konkrét esetekkel, olykor ábrákkal, fényképekkel is tarkított kontextusba helyezi el az általa ismertetett jelenségeket. Az általa felvetett problémákhoz minden esetben megoldási javaslattal is él. Az Árnyékjelentés tehát ajánlásokat is tartalmaz, melyek összegzik és rávilágítanak a még változtatásokra szoruló területekre.

A két jelentés jogi státusza, felhasználhatóságuk lehetőségei

Habár a Civil Caucus jelentése jogi értelemben nem tekinthető hivatalos „Országjelentésnek”, mégis mérföldkő ez a dokumentum a magyar fogyatékosügy történetében. Először történt meg az, hogy az e területen dolgozók összefogtak egymással, és szembetűnően magas színvonalon nyújtottak átfogó elemzést a szféra helyzetéről.  A több százezer főt számláló civil szervezetek sokévnyi szakmai tapasztalattal, hozzáértéssel, közvetlen kapcsolattal, a fogyatékossággal élő embereket, szerették volna megszólítani abban a témában, amelyhez a legjobban értenek, és amelyben a leginkább érintettek.

A Civil Caucus jelentése egy megfelelően tagolt, jól átlátható dokumentum. A fenti észrevételekkel alátámasztható, hogy a dokumentum formai és tartalmi adottságainak, átláthatóságának, és könnyen értelmezhetőségének köszönhetően oktatási anyagként is alkalmazható lehetne. A témával kapcsolatos szakmai konferenciák vitáinak alapjául, illetve előadásanyagaként is szolgálhat. A dokumentum egy nemzetközileg is vállalható jelentés, mely hitelesen mutatja be a magyar fogyatékossággal élők helyzetét, problémáit, és nem utolsó sorban azt is, hogy hol tart ma az ország az ENSZ Fogyatékosügyi Egyezményében foglaltakhoz képest, melyet hazánk 2007-ben ratifikált.

A Civil Jelentés ismerteti mind a hazai, mind a nemzetközi fogyatékosüggyel kapcsolatos fórumokat. Teljesebb képet ad, a hazai ellátórendszerről, és annak működésének problémáiról. Olyan nemzetközileg használatos és egyben hazánkban is kívánatos fogyatékossággal kapcsolatos fogalmakat határoz meg, melyeket a magyar köztudatban is meg kellene honosítani, valamint be kellene építeni a hazai jogrendszerbe. Ilyen fogalmak például az inkluzivitás, autonómia, önálló életvitel, közösségi ellátás stb. Említést tesz a hazai és nemzetközi jó gyakorlatokról is.

Ezzel szemben a kormányzati jelentés miközben státuszát illetően hivatalos kormánydokumentum, felhasználhatóságát illetően inkább egydimenziósnak tekinthető. Egydimenziós abból a szempontból, miszerint azt az érzést kelti, mintha az egész dokumentumot a témával egybevágó törvényekből, paragrafusokból, kormányrendeletekből, és jogszabályokból ollózták volna össze. Szinte csak a témával kapcsolatos törvényi felsorolást ad, és más jellegű információkat is alig közöl. A Jelentés pozitívuma, hogy a fogyatékosság teljes jogi környezetét ismerteti.

Az egydimenziós mivolt másik aspektusa, hogy a Nemzeti Jelentésben csak az állam nézőpontja tükröződik, viszont a civil szféra, akik a szolgáltatások javarészét nyújtják, illetve az érintettek nem képviseltetik magukat. Bármely, ezzel a témával kapcsolatos jelentés nem lehet teljesen hiteles, az érintettek képviselőinek véleménye és tapasztalatai nélkül. Az előzőekből következően elmondható, hogy a Jelentés sikeressége és teljessége szempontjából elkerülhetetlen lett volna a Kormány és az érdekképviseleti szervezetek egyeztetése.

A Kormányjelentés az ENSZ Egyezmény vonalát követve végighalad a fogyatékosügy több területén, ugyanakkor nem minden esetben látja el az olvasót az elvárható mennyiségű és minőségű információkkal. Hiányzik, hogy a mai Magyarország hol tart az Egyezményben foglalt- és vállalt kötelezettségek teljesítésében. Továbbá a Jelentésben homályosan fogalmazódnak meg azok a közeli, illetve távlati célok, melyeket a kormányzat teljesíteni kíván az elkövetkező években. A dokumentum csak a pozitív eseteket firtatja, az esetleges negatívumokról nem igen ejt szót, illetve konkrét fejlesztendő területeket sem határoz meg. Nem mutat fel kutatásokat, hatásvizsgálatokat, továbbá csak érintőlegesen foglalkozik a magyar, illetve Magyarországon bevált nemzetközi „jó gyakorlatokkal”.

Nem nyújt elég információt a magyarországi fogyatékossággal élők összetételéről, helyzetéről. A Kormánynak nem feladata az érdekképviseleti szervek részletes bemutatása, ugyanakkor célszerű lett volna kiemelnie azok néhány főbb pozitív tevékenységét, amelyek összefüggésben állnak az ENSZ Egyezményben megfogalmazott követelményekkel. A Kormány ismerteti a Magyarországon működő, vagy már lezárult modellprogramokat, elmarad azonban ezek sikereinek, illetve kudarcainak értékelése. A Jelentés nem ad teljes körű tájékoztatást a fogyatékossággal élőkkel foglalkozó intézmények helyzetéről, illetve azok kihasználtságáról. A Nemzeti Jelentés a hiányos számadatokból következően nem tudja megfelelően érzékeltetni az elmúlt években a fogyatékosügyben megtett pozitív és negatív változtatásait, illetve azok hatásait.

A fentieket figyelembe véve a Kormányjelentés a hazai fogyatékosügy jogi szabályozását az igazgatás szaknyelvén teszi, ilyenformán a dokumentum csak szakemberek és szakpolitikusok egy szűk köre számára értelmezhető és elérhető. Külön megjegyzendő, hogy az elemzett kormánydokumentum véglegesített változatát kifejezetten nehéz volt megszerezni, mivel nincs jól látható helyen publikálva, elkészültét –a Civil Caucus jelentésével ellentétben – nem kísérte diszkussziónak teret adó rendezvény vagy sajtónyilvánosság.

Fontos ismérve lenne egy „nyitott szemléletű” társadalomnak, hogy képes legyen hibáinak beismerésére, egyenrangú viták folytatására, valamint kompromisszumos megoldások találására.

Kiemelt példák a két elemzés különbségeiből

A magánélet tiszteletben tartása

A fenti általános érvényű megjegyzéseknek az ismeretében az alábbiakban néhány konkrét példán keresztül szeretnénk érzékeltetni a két jelentés tartalmi és formai különbségeit.

Az ENSZ Egyezmény 22. cikke A magánélet tiszteletben tartásának kérdését veti fel, valamint azt, hogy a fogyatékossággal élők esetében ez mennyire érvényesül, mely jogok vonatkoznak rájuk.

Az ENSZ Egyezmény által megfogalmazott kötelezettségek:

1. A fogyatékossággal élő személy magánéletének, családjának, otthonának, levelezésének vagy másfajta kommunikációjának önkényes vagy jogellenes zavarása, becsületének vagy jó hírének jogellenes megsértése – tekintet nélkül a személy lakóhelyére és lakáskörülményeire – tilos. A fogyatékossággal élő személyek az említett zavarással és jogsértéssel szemben jogvédelmet élveznek.

2. A részes államok másokkal azonos alapon védik a fogyatékossággal élő személyek személyével, egészségével és rehabilitációjával kapcsolatos információk titkosságát.

A Caucus Jelentés először is az adott kérdés, jogszabály jogi hátterét határozza meg, amennyiben megfogalmazza, hogy a magánélet tiszteletben tartása egy polgári jogi védelem, ebből következően mindenkit megillet, és mindenki köteles tiszteletben tartani. Ezek után szembesít azzal a problémával, amennyiben a személyhez fűződő jogokat csak személyesen lehet érvényesíteni. Ez esetben, viszont a fogyatékossággal élő személy sokszor hátrányt szenved, amelyet a Jelentés alapján a hatályba végül nem lépett új Ptk.[5]-ban igyekeztek volna módosítani.

„a személyhez fűződő jog megsértését jelenti, ha valakit fogyatékossága miatt ér hátrány”

A magyarázatok mellett, további következtetéseket von le.

„Tehát a magánszféra megsértésének büntetőjogi vonatkozásaiban is kizárt a cselekvőképességet érintő gondnokság alatt álló sérelmet szenvedet fél önálló eljárása”

Ezt követően az Alkotmányban megfogalmazott emberi méltósághoz való jogot magyarázza és igyekszik kitérni és rávilágítani a kialakuló ellentmondásokra. Felsorolja az összes területet (adatkezelés szociális ellátások és szolgáltatások esetében; személyes adatok védelméhez való jog sérelme; adatgyűjtés és a magánélet tiszteletben tartása), ahol különösen sérülnek a személyes jogok, azon belül a magánélet tiszteletben tartása, és minden esetben pontos magyarázatot ad arra, hogy mikor és hol csorbul az adott jogok gyakorlása. Kiemeli az értelmi fogyatékossággal élőkkel szembeni korlátozások súlyosságát.

Hozzátartozók, támogató szociális környezet hiányában az érintettek (pl. nagy létszámú intézményekben élő fogyatékossággal élők) teljes kiszolgáltatottságban vannak, hiszen adataik önkényesen kezelhetők, s az ez elleni fellépés is ellehetetlenül az igényérvényesítésre vonatkozó eljárási szabályok hiányosságai miatt.”

A Jelentés egyes pontjainak összegzése során kiemelésre kerülnek a legfőbb, követendő elvek. Többek között a magánszférához való jog minden embert megillető egyenlősége, valamint, hogy az emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg. Végül meghatározza az értelmi fogyatékossággal élők alapvető sérelmét: „E jogok érvényesítésében azonban értelmi fogyatékossággal élő személyek hátrányba kerülnek.”

A fennálló problémák, az azokat szabályozó jogszabályok, illetve a jelen valóság közötti ellentmondások feltárását követően sorra tesz javaslatokat az egyes dilemmák feloldásának módjaira (új Ptk. hatályba léptetése, cselekvőképességre vonatkozó szabályok reformja; nagy létszámú intézmények kiváltása; adatkezelés szabályozásának reformja; érintettek igényeinek figyelembevétele és érvényesítése; valamint a társadalmi szemléletformálás). [6]

A Caucus jelentése, tehát az adott témakörre vonatkozó összes törvényt felsorolja, pontos magyarázatot ad a jelentésükre, valamint arra, hogy milyen korlátozásokkal bírnak, végül, hogy ez a fogyatékossággal élő emberek esetében milyen hátrányokat teremt, esetlegesen milyen kedvezmények illetik meg őket, milyen változtatásokra lenne szükség az emberi méltóságok érvényesüléséhez.

A Kormányjelentés ezzel szemben pusztán a vonatkozó jogszabályokat veszi sorra, tulajdonképpen teljesen figyelmen kívül hagyja a problémákat, ellentmondásokat, valamint a kidolgozott lehetséges megoldásokat.

Először is a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvényt említi, ezt követően az egészségügyi törvényt, a szociális törvényt. Csupán annyiban érinti a fogyatékossággal élők speciális helyzetét, amennyiben „a speciális jogok között szerepel az önrendelkezés elve, a fogyatékossággal élő személy életvitelével kapcsolatos döntéseinek tiszteletben tartása, más személyekkel történő kapcsolat létesítése, kapcsolattartás”, valamint, hogy az adatvédelmi rendelkezések mindenféle megkülönböztetés nélkül védik a fogyatékossággal élő személyeket is.[7] Azt a kérdést, hogy ezek a gyakorlatban ténylegesen mennyire, valamint azt, hogy hogyan és milyen formában érvényesülnek, már nem firtatja.

Tudatosság növelés

Mind a kormányzati Jelentésben, mind a Caucus Árnyékjelentésben a 8. cikk foglalja magában a tudatosság növelésére vonatkozó témakört.

A tudatosság növelés lényege, hogy a tagállamok tegyenek lépéseket abba az irányba, hogy a társadalom tudomást szerezzen a fogyatékos emberekről, jogaikról, szükségleteikről, képességeikről, és lehetséges hozzájárulásukról a társadalom életéhez. Ez magába foglalja az oktatási és a munkaerő-piaci integráció egészét, a közlekedési feltételek javítását is. Széleskörű tájékoztatással arra kell törekedni, hogy egyre több fogyatékossággal nem élő gyermek és felnőtt pozitív élményként élje meg a fogyatékossággal élő emberekkel való napi kapcsolatait.

A társadalmi tudatosság növelésében a kezdeményező szerepet elsődlegesen a fogyatékos személyek és a civil szervezetek vállalják magukra.

A Kormányjelentés csak kis része szól a tudatosság növeléséről. Mindössze néhány példán keresztül mutatja be, hogy milyen intézkedéseket tett ennek érdekében. Többek között rendezvényeket támogatott, szervezett, hozzájárult ahhoz, hogy a siketek és nagyothallók, a vakok és gyengén látók, valamint az értelmi fogyatékossággal élő emberek országos érdekképviseleti szervezetei elkészítsék és sokszorosítsák az Egyezmény jelnyelvi, Braille-, illetve könnyen érthető változatát.

A Kormány részéről hiányosnak tekinthetőek a tudatosság növelés elősegítését megcélzó törekvések. A Jelentés nem tartalmazza, hogy a mindennek mi a célja, mit foglal magába, egyáltalán mit jelent maga a fogalom. A Kormányjelentés nem tér ki arra, hogy milyen jövőbeni céljai, elképzelései vannak a szemléletváltozás elősegítése érdekében.

A Caucus Árnyékjelentés, ezzel szemben egy külön, átfogó, jól strukturált fejezetet mutat be a tudatosság növeléséről. Az elején tisztázza, hogy véleménye szerint mi a lényege, milyen részfeladatokat tartalmaz, és a tagállamoknak mit kell elvállalniuk ezek megvalósítása érdekében.

Az Árnyékjelentés számos példán keresztül szemlélteti a tudatosságnövelés elősegítése érdekében tett lépéseket. Hazai konferenciáknak és rendezvényeknek az volt az elsődleges célja, hogy az ENSZ Egyezményben foglaltakat megvalósítsák, valamint, elősegítsék, a fogyatékossággal élő emberekkel kapcsolatos sztereotípiák megváltoztatását, és a kialakult társadalmi gondolkodást átalakítsák. A civil szervezetek együttműködve számos kézikönyvet készítettek, hogy még több információval lássák el a társadalom tagjait és a különböző intézményeket. Külön ki kell emelni a SINOSZ[8]-t és az Eötvös Lóránd Tudományegyetem Bárczi Gusztáv Gyógypedagógia Karát, akik több rendezvényt, előadást szerveznek.

Az Árnyékjelentés arról is beszámol, hogy az ország vezetéssel együttműködve milyen közös tevékenységeket tettek az ügyben, hogy elősegítsék a társadalmi szemlélet megváltoztatását a fogyatékos személyekkel kapcsolatban.  Ilyen együttműködés révén jöhetett létre a Fogyatékosságtudományi Fogalomtár is.

Az Árnyékjelentés ajánlásokat tesz azzal kapcsolatban, hogy a jövőben, milyen feladatokat kell végrehajtani, hogy a fogyatékos személyekről alkotott kép megváltozzon. Ahhoz, hogy átalakuljon a társadalom szemlélete, szolidaritás kialakítására van szükség, mind a kormány, mind a különböző szerveztetek és nem utolsó sorban a fogyatékossággal élő személyek, valamint a többségi társadalom részéről.

Örömteli fogadtatásra talált, hogy a Kormányjelentésben megfogalmazottnak megfelelően, a magyar állam szerepet vállal a szemléletváltozás elősegítésében. Holott a civil szervezetek által írt Jelentésben, megfogalmazódik az, hogy bár a társadalmi tudatformálás érdekében több államilag is finanszírozott kezdeményezés történt eddig, de még önálló koncepció nem készült el. A Caucus-jelentés megemlíti az Új Országos Fogyatékosügyi Programot, ahol több cselekvési feladatot és célt is meghatároztak, mint például azaz elv, mely szerint a média és a fogyatékossággal élő személyek érdekvédelmi szervezetei számára támogatást kell biztosítani „a társadalmi tudatformálást segítő programokhoz”, valamint „az oktatás valamennyi szintjén tanítsanak az életkori sajátosságoknak megfelelő információkat a fogyatékosságról”.

Összességében tehát elmondható, hogy a Kormány támogatja a tudatosság növelése érdekében szerevezett különböző programokat és rendezvényeket. Mindehhez viszont szükség volna egy jelentősebb és közvetlenebb szerepvállalásra.

Adatok, kínos ügyek

A két Jelentés egyik alapvető különbségének tekinthető, hogy míg a Kormányjelentés több adatot, valamint számára kínos ügyet igyekszik leplezni, addig a Caucus-jelentés éppen ezeket igyekszik felszínre hozni.

Az Árnyékjelentés rávilágít a mindenki által hozzáférhető tényekre és dokumentumokra, amelyeket a Kormányjelentés sok esetben figyelmen kívül hagy. Ez a Jelentés csak elnagyoltan és esetlegesen számol be kizárólag pozitív példákról. Többek között a foglalkoztatási programokról így az autizmussal élő emberek számára létrehozott 9 majorságról, vagy a Társadalmi Megújulást Elősegítő Operatív Programon belüli „Megváltozott munkaképességű emberek rehabilitációjának és foglalkoztatásának segítése című uniós projektekről.[9]

Ezzel szemben a civilek által írt Jelentés felhívja a figyelmet arra, hogy a „foglalkozási rehabilitáció akkor lehetne eredményes, ha a rehabilitációban résztvevők, szereplők koherens rendszert alkotnának. Sajnos a szervezett, intézményesített, jogilag szabályozott együttműködési rendszer teljesen hiányzik.”[10] A hazai gyakorlatban azonban a források 80-90%-át a védett szervezetek[11] kapják, és ez nem biztosít kellő lehetőséget a fogyatékossággal élőknek a valódi integrációra. [12]

A Kormány a Jelentésében nem tesz említést a rokkantnyugdíjasok foglalkoztatásának rehabilitációjáról, nem kerültek kidolgozásra az ehhez szükséges konkrét, rehabilitációs célú foglalkoztatáspolitikai programok. Ehhez képest nem sokkal később az eddigi rokkantnyugdíjak felülvizsgálatáról hozott döntést a kormány.[13]

Az Árnyékjelentés rámutat arra, hogy megváltozott munkaképességű emberek munkaerő-piaci aktivitása alacsony, csupán 10%-os.[14]

Mindezek az adatokat, számokat a Kormányjelentés következetesen kerüli, így nyitva hagyja a kialakult helyzet kezelésének kérdését.

A Kormány Jelentéséből kimarad továbbá az a tény, hogy a fogyatékossággal élők többsége ma is zárt, nagy létszámú intézetekben él. A Nemzeti Jelentés említi, hogy a szociális tárca négy, fogyatékossággal élő személyeket ellátó tartós bentlakásos intézményt tart fenn. Ezek az intézmények látás- és mozgássérült, illetve értelmi és súlyosan-halmozottan sérültek számára nyújtanak ellátást.[15] Ugyanakkor nem beszél a nagy létszámú intézmények helyzetének tarthatatlanságáról, melyekben 2008-ban 22970 fő lakott, szemben az 1688 kiscsoportos lakóotthonban élővel.[16]

Pozitív jövőbeni stratégiának tekinthető, hogy a kormány 2013-ig kötelezettséget vállalt 1500 bentlakásos otthoni férőhely kitagolására, illetve jogszabály rendelkezik arról, hogy a fogyatékossággal élők intézményi ellátására új férőhelyet csak lakóotthoni formában lehet létrehozni.

A Szociális Törvényben ugyanakkor az Árnyékjelentés megállapításai szerint egyelőre még nem található a pszichiátriai betegséggel élők bentlakásos intézményei létrehozásának lehetőségeire vonatkozó paragrafus.

A Caucus-jelentés beszámol jogsértésekről. Így leírja azt a nemrégiben nyilvánosságra került esetet is, amikor a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat által fenntartott fogyatékossággal élőket és állami gondozottakat foglalkoztató kecskeméti Juhar utcai speciális intézményben úgy rendszabályozták az általuk rossz magaviseletűnek minősített esetenként fogyatékossággal élő gyermekeket-, hogy akár egész napra egy belülről nem nyitható szobába zárták őket.[17]

Egyeztetési mechanizmusok

A Fogyatékossággal Élő Személyek Jogairól szóló ENSZ egyezmény 4. cikke az általános kötelezettségről szól. Ezek közé tartozik a részes államok azon kötelezettsége, miszerint

„3, A jelen Egyezmény végrehajtására irányuló jogalkotás és politikák kidolgozása és végrehajtása során, továbbá a fogyatékossággal élő személyeket érintő kérdésekkel kapcsolatos más döntéshozatali eljárásokban a részes államok szorosan egyeztetnek, amelybe aktívan bevonják képviseleti szervezeteiken keresztül a fogyatékossággal élő személyeket, ideértve a fogyatékossággal élő gyermekeket is.”

Mind a Nemzeti Jelentés, mind a Civil Caucus a jogszabályban nevesített Országos Fogyatékosügyi Tanácsot (OFT) nevezi meg az egyeztetések és a szakmai párbeszéd legmagasabb fórumaként. A Kormányjelentés részletesen tárgyalja, hogy

„A Tanács jogosult a Kormány elé kerülő előterjesztések véleményezésére, valamint joga, hogy javaslatot tegyen a fogyatékos személyek életét érintő szabályozásra, programokra. A fogyatékossággal élő személyek Egyezmény bevezetését célzó jogszabályok és politikák kialakításába történő bevonása elsősorban ezen testületen keresztül valósul meg.”

Ezzel szemben az Árnyékjelentés azt emeli ki, hogy az Országos Fogyatékosügyi Tanács összetétele meglehetősen szűk, ebből adódóan, az Egyezmény által érintett számos csoport kiszorul az érdemi részvétel lehetőségéből a szakpolitikák alakításának és a jogszabályok előkészítésének tekintetében.

A Kormányjelentés pusztán a törvényekre és más jogszabályokra hivatkozik, amelyek előírják és garantálják az érdekvédelmi szervezetek jogszabályalkotásba történő bevonását. A civilek jelentése ezzel szemben, rugalmasabb és inklúzívabb fórumok elismerését és bevonását is szükségesnek tartaná.

A két Jelentés megjelenése óta bekövetkezett események a Caucus szerzőinek aggodalmait látszanak igazolni. A 2010 nyarán lezajlott kormányváltást követően a Fogyatékosügyi Tanács hosszú hónapokig nem került összehívásra, annak ellenére, hogy azt az Értelmi Fogyatékossággal Élők és Segítőik Országos Érdekvédelmi Szövetsége (ÉFOÉSZ) már 2010 szeptemberében kérte a nyilvánosság bevonásával.[18]

Az Árnyékjelentésben megfogalmazott, az egyeztetési mechanizmus megerősítésére tett javaslatok, a Jelentés elkészítése óta eltelt időben még hangsúlyosabban, olykor élesebben vetődtek fel.

A témában parlamenti felszólalásra is sort került, az ellenzéki LMP frakció tagjai 2010 decemberében felszólították a kormányt arra, hogy az „tegyen eleget törvénybeli kötelezettségének, és végre vegye figyelembe a magyar társadalom több mint félmillió állampolgárának érdekeit.”. A kritikában kiemelésre került, hogy miközben 2010 májusa óta számos, a fogyatékossággal élő emberek viszonyait is alapvetően érintő jogszabály módosítás született (pl. alkotmánymódosítások, családtámogatási rendszer módosítása) az OFT az interpelláció elhangzásáig egyetlen alkalommal sem került összehívásra.[19]

2011 januárjában a Társaság a Szabadságjogokért (TASZ), számos civil és szakmai szervezet részvételével kifogásolta a kormányzat kitagolási programmal kapcsolatos elképzelését, és az ezzel összefüggő tervezés alatt álló Európai Uniós források felhasználásának egyeztetési módját.[20]

2011 áprilisában a magyar kormány Budapesten, egy nemzetközi fogyatékosügyi konferenciát tartott, melynek helyszínére 4 fogyatékossággal élő emberek érdekvédelmével foglalkozó szervezet demonstrációt szervezett. Nyílt levelet tettek közzé a miniszterelnöknek címezve, melyben többek között az „érdekvédelmi szervezetek kiszolgáltatott helyzetbe taszítására” hívták fel a figyelmet.[21]

Hasonlóan kritikus hangvételű nyílt levelet tett közzé 2011 májusában a több mint 200.000-res tagot számláló Mozgáskorlátozottak Egyesületeinek Országos Szövetsége (MEOSZ) is. Levelükben elfogadhatatlannak tartották, hogy a fogyatékossággal élők utólag értesülnek az őket érintő kormányzati intézkedésekről. Azóta is mielőbbi párbeszédet sürgetnek a kabinettel.[22]

Összegzés

A tanulmány arra tesz kísérletet, hogy az ENSZ Fogyatékosügyi Egyezmény hazai végrehajtásáról beszámoló Nemzeti Jelentést összevesse a Magyar Fogyatékosügyi Civil Caucus Árnyékjelentésével. Egy kialakított szempontrendszer alapján elemzi a Jelentések erősségeit, hiányosságait és rámutat az azokban fellelhető különbségekre.

Mindkét Jelentés átfogó jelleggel, meglehetős alapossággal gyűjti egybe a magyarországi fogyatékossággal élő személyeket érintő alapjogokat. Miközben azonban a Kormányjelentés inkább leíró jellegű gyűjteménye a vonatkozó jogszabályoknak, addig a civil Jelentés tágabb értelemben elemzi és értékeli a fogyatékossággal élők helyzetét Magyarországon.

Mindkét Jelentésből egyértelműen kiderül, hogy számos tennivaló van még a területen, konkrét javaslatokat azonban csak a civil szervezetek Árnyékjelentése fogalmaz meg.

A Kormányjelentés a közigazgatás nyelvén megfogalmazott szakdokumentumot készített, amit sem szakmai rendezvényen nem bocsátott vitára sem széles körben elérhető publikáció, vagy sajtómegjelenés formájában nem közölt. A dokumentum mindössze szakemberek és szakpolitikus egy szűk köre számára vált ismertté, ma is nehezen beszerezhető.

Ezzel szemben a Civil Caucus Jelentése kifejezetten törekszik az általa tárgyalt jelenségek közérthető magyarázatára. A megértést ábrák, fényképek, diagramok segítik, lábjegyzetekben magyarázatokat, hivatkozásokat találunk a további tájékozódás céljaira. Az Árnyékjelentés sajtó-nyilvános eseményen került ismertetésre, a szakmai rendezvényen a szféra érintett szereplőinek lehetősége nyílt a hozzászólásokra, véleményekre. A Jelentés szövegéből mintegy 200 oldalas nyomtatott tanulmány készült, mely teljes terjedelmében ingyenesen elérhető magyar és angol nyelven a résztvevő szervezetek honlapjáról.

Többek között a formai különbségek és az eltérő nézőpontok miatt a két dokumentum felhasználási lehetőségei is különböznek. A Nemzeti Jelentés hivatalos dokumentumként részletes alapossággal gyűjti össze a jelenlegi szabályozás elemeit. A Civilek Jelentése azonban a műfaj határait meghaladóan tudományos igényű elemzésnek, közérthetősége és kiváló szemléltető megoldásai, példái miatt szakmai tanulmányként illetve oktatási anyagként is használható lenne.

Különösen fontos kiemelni, hogy a fogyatékossággal élő emberek hazai helyzetét illetően kritikus szembenézésre a két Jelentés közül csak a Caucus-jelentés vállalkozik. A kormányzati Jelentés következetesen kerüli az összehasonlításra, a trendek nyomon követésére alkalmas adatok közlését és azok interpretációját. Kizárólag pozitív, kiragadott példákat ismertet, hallgat a szféra kínos botrányairól, visszaéléseiről.

A Jelentések valódi funkciója pedig a szembenézés lenne. Számos pozitív vonása van a hazai fogyatékosügynek, melyet a magyar Kormány nemzetközi összehasonlításban is eredményként könyvelhet el, azonban egy szféra, felelős alakítása elképzelhetetlen a valósággal való szembenézés nélkül. Problematikus, hogy amikor helyzetértékelésre kerül sor, azt nem kíséri átfogó, központilag koordinált egyeztetés. Elsősorban ez lehet az oka annak, hogy a két Jelentés olyannyira különbözik egymástól, mintha nem is ugyanannak az országnak a viszonyait tárgyalnák.

Nem lehet túlhangsúlyozni azt a teljesítményt, amit a fogyatékossággal élők szervezetei nyújtottak árnyékjelentésük elkészítése során. Az Árnyékjelentés minősége messze felülmúlja a Kormányjelentését. Mindez annak tudatában különösen figyelemreméltó, hogy az Árnyékjelentés hónapokkal korábban elkészült és publikálásra került, a Kormányjelentés tehát úgy készült, hogy annak szerzői ismerték a civil Jelentés tartalmát.

A két dokumentum bizonyság arra vonatkozóan, hogy az ENSZ Fogyatékosügy Egyezményben hangsúlyozott „Semmit rólunk, nélkülünk” elv, nem pusztán egy udvarias gesztus. A fogyatékos embereket közvetlenül képviselő szervezetek bevonása a helyzetértékelésbe, álláspontjaik, javaslatait beépítése a szakmapolitikai folyamatok alakításába nagymértékben javíthatja a szféra teljesítményét. Erre a Magyar Civil Caucus Jelentése élő bizonyítékként szolgál.